1月26日下午，由國(guó)務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會(huì)辦公室(以下簡(jiǎn)稱空管委辦公室)發(fā)布的《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見(jiàn)稿)》(下稱《征求意見(jiàn)稿》)向社會(huì)征求意見(jiàn)。南都記者注意到，這是我國(guó)出臺(tái)的首部國(guó)家級(jí)無(wú)人機(jī)飛行管理專項(xiàng)法規(guī)征求意見(jiàn)稿，也是新中國(guó)成立以來(lái)首次從國(guó)家戰(zhàn)略層面對(duì)無(wú)人機(jī)管理與發(fā)展做出部署。

《征求意見(jiàn)稿》中將民用無(wú)人機(jī)分為兩級(jí)三類五型，微型無(wú)人機(jī)使用者無(wú)需向民用航空管理機(jī)構(gòu)實(shí)名注冊(cè)登記；微型、輕型無(wú)人機(jī)駕駛員無(wú)需執(zhí)照即可飛行；若飛行區(qū)域處于無(wú)人機(jī)適飛區(qū)域，無(wú)人機(jī)駕駛員無(wú)需申報(bào)飛行計(jì)劃。

民用無(wú)人機(jī)分五型管理

很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，監(jiān)管部門、業(yè)內(nèi)專家、企業(yè)等都在探討如何科學(xué)監(jiān)管民用無(wú)人機(jī)，避免“一刀切”的管理，同時(shí)保障國(guó)家、社會(huì)的安全。如今在《征求意見(jiàn)稿》中，國(guó)家空管委辦公室對(duì)無(wú)人機(jī)的分類標(biāo)準(zhǔn)給出了答案。

《征求意見(jiàn)稿》指出，無(wú)人機(jī)分為國(guó)家無(wú)人機(jī)和民用無(wú)人機(jī)。民用無(wú)人機(jī)指用于民用航空活動(dòng)的無(wú)人機(jī)，國(guó)家無(wú)人機(jī)指的是用于民用航空活動(dòng)之外的無(wú)人機(jī)，包括用于執(zhí)行軍事、海關(guān)、警察等飛行任務(wù)的無(wú)人機(jī)。

此外，根據(jù)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)大小，民用無(wú)人機(jī)分為微型、輕型、小型、中型和大型五型。其中微型無(wú)人機(jī)是指空機(jī)重量小于0 .25千克，設(shè)計(jì)性能同時(shí)滿足飛行真高不超過(guò)50米、最大飛行速度不超過(guò)40千米/小時(shí)、無(wú)線電發(fā)射設(shè)備符合微功率短距離無(wú)線電發(fā)射設(shè)備技術(shù)要求的遙控駕駛航空器。

輕型無(wú)人機(jī)，是指同時(shí)滿足空機(jī)重量不超過(guò)4千克，最大起飛重量不超過(guò)7千克，最大飛行速度不超過(guò)100千米/小時(shí)，具備符合空域管理要求的空域保持能力和可靠被監(jiān)視能力的遙控駕駛航空器，但不包括微型無(wú)人機(jī)。

《征求意見(jiàn)稿》還規(guī)定，除微型無(wú)人機(jī)以外的民用無(wú)人機(jī)應(yīng)當(dāng)向民用航空管理機(jī)構(gòu)實(shí)名注冊(cè)登記。這也意味著，微型無(wú)人機(jī)使用者無(wú)需向民用航空管理機(jī)構(gòu)實(shí)名注冊(cè)登記。

操控輕型無(wú)人機(jī)無(wú)需執(zhí)照

《征求意見(jiàn)稿》對(duì)駕駛員的資質(zhì)提出了要求。文件規(guī)定，輕型無(wú)人機(jī)駕駛員應(yīng)當(dāng)年滿14周歲，未滿14周歲應(yīng)當(dāng)有成年人現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)護(hù)。未滿14周歲且無(wú)成年人現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)護(hù)而駕駛輕型無(wú)人機(jī)飛行的，由民用航空管理機(jī)構(gòu)處以200元以上500元以下罰款。

無(wú)人機(jī)“黑飛”問(wèn)題一直是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。《征求意見(jiàn)稿》中規(guī)定，駕照操控微型無(wú)人機(jī)的人員需掌握運(yùn)行守法要求，駕駛輕型無(wú)人機(jī)在相應(yīng)適飛空域飛行，需掌握運(yùn)行守法要求和風(fēng)險(xiǎn)警示，熟悉操作說(shuō)明。駕駛輕型無(wú)人機(jī)超出適飛空域飛行，需參加安全操作培訓(xùn)的理論培訓(xùn)部分，并通過(guò)考試取得理論培訓(xùn)合格證。也就是說(shuō)，普通無(wú)人機(jī)玩家在進(jìn)行航拍等娛樂(lè)活動(dòng)時(shí)，理論上并不需要考取駕照。

《征求意見(jiàn)稿》中還使用了剛性措施保障政策的執(zhí)行。文件明確，未按照規(guī)定進(jìn)行民用無(wú)人機(jī)實(shí)名注冊(cè)登記從事飛行活動(dòng)的，由軍民航空管部門責(zé)令停止飛行。民用航空管理機(jī)構(gòu)對(duì)從事輕型、小型無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)的單位或者個(gè)人處以2000元以上2萬(wàn)元以下罰款，對(duì)從事中型、大型無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)的單位或者個(gè)人處以5000元以上10萬(wàn)元以下罰款。

對(duì)私自改造無(wú)人機(jī)飛行控制系統(tǒng)，破壞空域保持和被監(jiān)視能力，改變速度、高度、無(wú)線電發(fā)射功率等性能的行為，由工業(yè)和信息化部門、民用航空管理機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門等給予警告，暫扣或者吊銷經(jīng)營(yíng)許可證、飛行合格證或者執(zhí)照，并處以2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下罰款。

適飛區(qū)域無(wú)需申報(bào)飛行計(jì)劃

此前，不少無(wú)人機(jī)愛(ài)好者向南都記者反映，因個(gè)人申報(bào)飛行計(jì)劃與申請(qǐng)空域難，一不小心就變成了“黑飛”。而今后，空域的使用也許就會(huì)方便多了。

《征求意見(jiàn)稿》中，對(duì)微型、輕型、小型、中型和大型五型無(wú)人機(jī)的飛行空域都作出了詳細(xì)劃分，微型無(wú)人機(jī)在真高50米以上空域禁止飛行。對(duì)輕型無(wú)人機(jī)，《征求意見(jiàn)稿》則劃分出包括真高120米以上空域等管控區(qū)域，并規(guī)定在管控空域外，無(wú)特殊情況均劃設(shè)為輕型無(wú)人機(jī)適飛空域。

此外，每年10月31日前，省級(jí)人民政府匯總各方需求并商所在戰(zhàn)區(qū)后，向有關(guān)飛行管制部門提出輕型無(wú)人機(jī)空域劃設(shè)申請(qǐng)；11月30日前，負(fù)責(zé)審批的飛行管制部門應(yīng)予批復(fù)，并通報(bào)相關(guān)民用航空情報(bào)服務(wù)機(jī)構(gòu)；12月15日前，省級(jí)人民政府發(fā)布行政管轄范圍內(nèi)空域劃設(shè)信息，國(guó)務(wù)院民用航空主管部門收集并統(tǒng)一發(fā)布全國(guó)空域劃設(shè)信息；翌年1月1日起，發(fā)布的空域生效，有效期1年。

關(guān)注無(wú)人機(jī)立法

南方都市報(bào)無(wú)人機(jī)研究中心一直關(guān)注無(wú)人機(jī)飛行管理規(guī)定的出臺(tái)。2017年11月15日至24日，南方都市報(bào)紙刊發(fā)9個(gè)版2萬(wàn)多字的無(wú)人機(jī)立法專題報(bào)道，連續(xù)7天從政策觀察、駕照亂象、分類監(jiān)管、暴改灰產(chǎn)、空域管理、實(shí)名監(jiān)管、深圳探索等7個(gè)角度探討無(wú)人機(jī)立法，對(duì)此次《征求意見(jiàn)稿》提到的無(wú)人機(jī)分類、空域分類管理、駕駛員執(zhí)照問(wèn)題皆作出討論。

南方都市報(bào)無(wú)人機(jī)研究中心是專注于無(wú)人機(jī)領(lǐng)域政策和行業(yè)發(fā)展的第三方機(jī)構(gòu)，致力于通過(guò)新聞報(bào)道、研究報(bào)告等方式推動(dòng)民用無(wú)人機(jī)行業(yè)的發(fā)展、促進(jìn)民用無(wú)人機(jī)領(lǐng)域的軍民融合和行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

專家解讀

《征求意見(jiàn)稿》出臺(tái)

打破“一刀切”管理

北京交通大學(xué)副教授陶楊告訴南都記者，《征求意見(jiàn)稿》中對(duì)無(wú)人機(jī)的分級(jí)分類管理打破了某些地方粗放的、“一刀切”管理無(wú)人機(jī)的局面。

明確概念便于細(xì)則制定

工信部賽迪研究院裝備所航空研究室副主任金偉對(duì)南都記者表示，《征求意見(jiàn)稿》的一大亮點(diǎn)是，在法規(guī)中明確了無(wú)人機(jī)的概念。“最開(kāi)始都叫無(wú)人駕駛航空器，現(xiàn)在根據(jù)人們使用習(xí)慣，將遙控駕駛航空器和自主航空器統(tǒng)稱無(wú)人機(jī)。”

金偉表示，使用無(wú)人機(jī)的概念是比較合理的，將法律法規(guī)的稱呼和人們?nèi)粘Ｊ褂玫姆Q呼對(duì)應(yīng)起來(lái)，這樣規(guī)定的好處是方便了今后的細(xì)則制定，以后就可以直接叫無(wú)人機(jī)了。

分類管理類似交通紅綠燈

無(wú)人機(jī)的兩級(jí)三類五型分類方法則是多位專家共同認(rèn)為的亮點(diǎn)。陶楊告訴南都記者，《征求意見(jiàn)稿》中對(duì)無(wú)人機(jī)的分級(jí)分類管理打破了某些地方粗放的、“一刀切”管理無(wú)人機(jī)的局面。

他解釋道，對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行分類實(shí)際上是非常困難的，此前民航局、工信部也提出過(guò)一些分類方法。此次法規(guī)的創(chuàng)新之處在于將多種指標(biāo)統(tǒng)一起來(lái)，使用綜合性指標(biāo)將無(wú)人機(jī)劃分為兩級(jí)三類五型，相對(duì)來(lái)說(shuō)比較科學(xué)。此外，《征求意見(jiàn)稿》中明確了監(jiān)管主體、批復(fù)主體，簡(jiǎn)化了申報(bào)流程，對(duì)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也有一定的促進(jìn)作用。

金偉對(duì)此也表示贊同。他介紹道，《征求意見(jiàn)稿》參考國(guó)際上以重量為主的分類標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)微型、輕型、小型、中型和大型無(wú)人機(jī)以重量為基本指標(biāo)，考慮運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)對(duì)性能、速度等進(jìn)行規(guī)定“這樣的分類更先進(jìn)一些”。

金偉告訴南都記者，目前五種類型的分類管理類似交通中的紅黃綠燈，“微型無(wú)人機(jī)的管理相當(dāng)于綠燈，不需要駕駛員培訓(xùn)、飛行計(jì)劃、保險(xiǎn)等要求，50米以下在限定區(qū)域外隨意飛行。輕型無(wú)人機(jī)管理則相當(dāng)于黃燈，劃定一些適飛區(qū)域，你在這里面可以自由地飛。小型以上的就類似紅燈，有更嚴(yán)格的管理要求。”

低空空域放開(kāi)略為保守

《征求意見(jiàn)稿》中對(duì)無(wú)人機(jī)的分級(jí)分類管理打破了某些地方粗放的、“一刀切”管理無(wú)人機(jī)的局面。在陶楊看來(lái)，目前在低空空域放開(kāi)方面，《征求意見(jiàn)稿》中的規(guī)定還是略為保守。

《征求意見(jiàn)稿》中指出，120米真高以上空域?yàn)檩p型無(wú)人機(jī)的管控空域。對(duì)此，陶楊指出，很多國(guó)家在這方面的規(guī)定都是150米，國(guó)家制定這一數(shù)值應(yīng)也有其考慮，但相對(duì)來(lái)說(shuō)略有一點(diǎn)保守。

此外，陶楊還建議要在條例中進(jìn)一步明確如何協(xié)調(diào)無(wú)人機(jī)各方面監(jiān)管主體間的工作，避免多頭監(jiān)管的出現(xiàn)。

金偉也指出，這一條例商討制定已有四年多時(shí)間，逐漸形成了目前的《征求意見(jiàn)稿》?，F(xiàn)在《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定了許多內(nèi)容，還有更多的細(xì)則及部門規(guī)章仍待制定。