摘 要：分析了公共危機(jī)應(yīng)急救援力量管理模式現(xiàn)狀及目前管理模式的不足，剖析了制約應(yīng)急救援工作發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。結(jié)合我國(guó)應(yīng)急救援工作的開展情況，提出了構(gòu)建應(yīng)急救援力量管理模式的基本原則。在此原則的指導(dǎo)下，設(shè)計(jì)了一種新的應(yīng)急救援力量管理模式，提出設(shè)立應(yīng)急管理委員會(huì)的構(gòu)想，并從必要性和可行性、構(gòu)建、特點(diǎn)等方面詳細(xì)說(shuō)明。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)；應(yīng)急救援；管理模式

近年來(lái)，洪水、地震、火災(zāi)和交通事故等突發(fā)事件不斷發(fā)生，應(yīng)急救援任務(wù)空前繁重。公安、消防、民政、安監(jiān)等多部門快速行動(dòng)，組建了多種形式的救援力量，逐漸形成了分部門、分災(zāi)種的應(yīng)急救援管理模式。由于應(yīng)急救援工作的綜合性不斷增強(qiáng)，這種管理模式的弊端日益凸顯。為了提高應(yīng)急救援效率，優(yōu)化應(yīng)急救援管理結(jié)構(gòu)，國(guó)內(nèi)很多專家學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了深入研究。郭鐵男對(duì)我國(guó)城市應(yīng)急指揮體系的建設(shè)模式與發(fā)展進(jìn)行了概述，并對(duì)消防部隊(duì)承擔(dān)綜合應(yīng)急救援任務(wù)的可行性和必要性進(jìn)行了分析。王秋彧、張光俊、郭其云等在基于消防部隊(duì)承擔(dān)應(yīng)急救援任務(wù)的基礎(chǔ)上，對(duì)應(yīng)急救援管理體系進(jìn)行了研究。經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)發(fā)展，逐漸形成了集權(quán)式、授權(quán)式、代理式和協(xié)同式的應(yīng)急救援管理模式，這些管理模式大多具有較強(qiáng)的臨時(shí)性，其協(xié)調(diào)管理力度受到很大的制約。因此，組建一種新型的應(yīng)急救援管理模式成為亟待解決的問(wèn)題。筆者針對(duì)目前應(yīng)急救援管理體系中的問(wèn)題，搭建了一種條塊結(jié)合、管理順暢的組織管理模式。

1 公共危機(jī)應(yīng)急救援力量管理模式現(xiàn)狀分析

經(jīng)過(guò)近幾年各種突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急處置的歷練和考驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)急救援力量體系建設(shè)取得了很大進(jìn)步，但在管理體制建設(shè)方面還存在不足，主要表現(xiàn)在如下方面：

（1）成立了多種公共危機(jī)應(yīng)急救援管理機(jī)構(gòu)，管理分散。由于公共危機(jī)事件的性質(zhì)多樣，危害程度相差較大，所以單一部門不能完成災(zāi)害管理的全部任務(wù)。按照《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和各自職責(zé)，負(fù)責(zé)相關(guān)類別突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作。應(yīng)急管理行政系統(tǒng)如圖1所示。

在這種行政管理機(jī)制之下，我國(guó)建立了多個(gè)應(yīng)急指揮中心和多種應(yīng)急救援力量。根據(jù)相關(guān)資料的統(tǒng)計(jì)分析，我國(guó)目前應(yīng)急指揮中心的設(shè)置如圖2所示。由圖可見，我國(guó)目前共設(shè)置了至少7處國(guó)家級(jí)應(yīng)急指揮中心，在每個(gè)應(yīng)急指揮中心下分別設(shè)立了相應(yīng)職能的應(yīng)急救援隊(duì)伍。如消防應(yīng)急指揮中心負(fù)責(zé)調(diào)度指揮消防部隊(duì)的救援行動(dòng)，中國(guó)地震應(yīng)急搜救中心負(fù)責(zé)國(guó)際救援隊(duì)的管理，而國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心負(fù)責(zé)指揮礦山救援隊(duì)的救援行動(dòng)。此外，還有軍隊(duì)?wèi)?yīng)急救援隊(duì)和交通、醫(yī)療、電力等多支救援隊(duì)伍。

（2）應(yīng)急救援力量分布在不同部門，條塊分割明顯。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)采用分部門、分災(zāi)種的單一災(zāi)情救援體制和危機(jī)管理模式，雖有多種應(yīng)急救援力量，卻分屬在多個(gè)部門，這種“分而治之”的應(yīng)急救援體系有兩大問(wèn)題：一是各種設(shè)備和人力資源重復(fù)投入并且大量閑置；二是遇到緊急狀況，因職能交叉而容易造成職責(zé)不明，甚至互相推諉，可能由此失去最佳的搶險(xiǎn)救災(zāi)時(shí)機(jī)。尤其是在大型災(zāi)害事故救援現(xiàn)場(chǎng)，需要公安、消防、駐軍、武警、醫(yī)療、通信、供水、供電等多個(gè)部門協(xié)同處置，但由于歸口不一，戰(zhàn)備等級(jí)制度不一，多支職能單一的應(yīng)急救援力量互不隸屬，各自為政，客觀上造成遇險(xiǎn)求助不便、接警出動(dòng)遲緩、聯(lián)動(dòng)響應(yīng)滯后、合成指揮不力等問(wèn)題。

（3）缺乏獨(dú)立的常設(shè)性危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，各種力量之間協(xié)調(diào)困難。近幾年，我國(guó)雖然在應(yīng)急管理體制、機(jī)制等方面取得了一些發(fā)展，但是至今仍然缺乏專業(yè)化、規(guī)范化、制度化和高效的危機(jī)管理決策核心機(jī)構(gòu)。一旦爆發(fā)大規(guī)模突發(fā)事件，往往是由某一政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭，組成一種臨時(shí)性機(jī)構(gòu)進(jìn)行組織協(xié)調(diào)危機(jī)處置。這種臨時(shí)性機(jī)構(gòu)缺乏一定的決策力度，使得多部門之間難于形成合力，致使救援效率較低。同時(shí)，由于這種常設(shè)性機(jī)構(gòu)的缺失，使得應(yīng)急救援法制、機(jī)制建設(shè)進(jìn)度緩慢，各種應(yīng)急救援力量建設(shè)相對(duì)封閉，缺乏必要的聯(lián)合演練。

由于我國(guó)應(yīng)急救援力量管理體制在運(yùn)行過(guò)程中還存在如上弊端，從目前應(yīng)急救援力量建設(shè)的發(fā)展來(lái)看，亟需打破這種條塊分割的管理模式，組建統(tǒng)一指揮的應(yīng)急救援管理模式。

2 公共危機(jī)應(yīng)急救援力量體系管理模式建設(shè)的原則

公共危機(jī)應(yīng)急救援力量體系管理模式應(yīng)能較好地發(fā)揮各種應(yīng)急救援力量之間的聯(lián)合作戰(zhàn)能力。因此，在管理模式建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)本著“政府主導(dǎo)，消防主力；統(tǒng)一指揮，協(xié)同有序；平戰(zhàn)結(jié)合，資源優(yōu)化”的建設(shè)原則。

2.1 政府主導(dǎo)，消防主力

政府主導(dǎo)是指在公共場(chǎng)所突發(fā)事件應(yīng)急救援中，要由政府作為統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。應(yīng)急中心工作范圍廣，涉及部門多，擔(dān)負(fù)責(zé)任大，需要由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這不僅是符合《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的需要，也是順應(yīng)我國(guó)實(shí)際情況的必然選擇?！跋乐髁Α笔侵冈谡慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，消防部隊(duì)作為應(yīng)急救援的骨干力量，承擔(dān)包括火災(zāi)、地震、建筑施工事故等多種災(zāi)害的應(yīng)急處置。在國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見》（國(guó)辦發(fā)[2009]）59號(hào)）中明確指出了消防部隊(duì)作為主力救援力量的法律地位。

2.2 統(tǒng)一指揮，協(xié)調(diào)有序

“統(tǒng)一指揮”是指由政府負(fù)責(zé)建立統(tǒng)一的接處警系統(tǒng)，將各種救援力量實(shí)現(xiàn)有效整合，進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度指揮，使各機(jī)構(gòu)和部門縱向能對(duì)接，橫向能聯(lián)動(dòng)，達(dá)到處置突發(fā)事件的快速、高效，最大限度降低成本?！皡f(xié)調(diào)有序”是指各種救援力量之間能夠?qū)崿F(xiàn)責(zé)任明確，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，保證應(yīng)急處置的有效性和有序性。目前，我國(guó)有各種專兼職救援力量幾十種，無(wú)論是從職責(zé)范圍、器材裝備等方面均存在一定的交叉，為了保障應(yīng)急救援效率，各種救援力量之間必須進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)分工。

2.3 平戰(zhàn)結(jié)合，資源優(yōu)化

“平戰(zhàn)結(jié)合”就是在平時(shí)注重應(yīng)急準(zhǔn)備，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、監(jiān)測(cè)和預(yù)警，加強(qiáng)應(yīng)急救援隊(duì)伍的日常訓(xùn)練、培訓(xùn)和演習(xí)，做好資源規(guī)劃和保障工作，保證戰(zhàn)時(shí)的應(yīng)急救援效率，并做好戰(zhàn)時(shí)的危機(jī)應(yīng)對(duì)和事后的評(píng)估及處置，做好資源協(xié)調(diào)與調(diào)度工作?！百Y源優(yōu)化”就是將各種應(yīng)急救援所需資源進(jìn)行優(yōu)化配置，保障資源的高效使用。我國(guó)的應(yīng)急救援資源分布在不同的部門和單位，為了避免重復(fù)建設(shè)，保障應(yīng)急救援所需資源，這就需要充分調(diào)度整個(gè)社會(huì)的資源，通過(guò)有效的整合，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

3 公共危機(jī)應(yīng)急救援力量體系管理模式建設(shè)的設(shè)想

為了從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度統(tǒng)籌規(guī)劃我國(guó)的應(yīng)急管理工作，需要從國(guó)家層面上設(shè)立常設(shè)性應(yīng)急救援管理機(jī)構(gòu)，即應(yīng)急管理委員會(huì)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)災(zāi)害的全面管理。

3.1 應(yīng)急管理委員會(huì)設(shè)置的必要性和可行性分析

目前，負(fù)責(zé)我國(guó)應(yīng)急管理工作的機(jī)構(gòu)和部門主要是各級(jí)政府部門的應(yīng)急辦和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（如國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)、核事故應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會(huì)等）。應(yīng)急辦負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和督促檢查各?。▍^(qū)、市）人民政府、國(guó)務(wù)院各部門應(yīng)急管理工作。在應(yīng)急過(guò)程中其主要職責(zé)是值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)，其處置權(quán)力有限，在政府內(nèi)部權(quán)力體系中的影響力較弱，須協(xié)助國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是以黨政領(lǐng)導(dǎo)為成員的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，只是在危機(jī)發(fā)生時(shí)才被啟動(dòng)，無(wú)法有效組織各部門開展危機(jī)前的預(yù)防、演練和儲(chǔ)備等工作。因此，常態(tài)下協(xié)調(diào)的權(quán)威性不足?？梢钥闯觯壳暗膽?yīng)急管理體系難以發(fā)揮出與公共危機(jī)應(yīng)對(duì)需求相稱的領(lǐng)導(dǎo)力。所以，在現(xiàn)有的危機(jī)應(yīng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，本著整合危機(jī)應(yīng)對(duì)資源、降低內(nèi)耗和提高效率的原則，設(shè)置一種能夠整合應(yīng)急辦和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)功能的常設(shè)性機(jī)構(gòu)，從而保證突發(fā)災(zāi)害的預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急演練、應(yīng)急處置、調(diào)查評(píng)估、信息發(fā)布、應(yīng)急保障和國(guó)際救援的統(tǒng)一化和規(guī)范化，顯得非常重要而緊迫。

3.2 應(yīng)急救援管理委員會(huì)的構(gòu)建

適應(yīng)目前應(yīng)急管理的需求，通過(guò)幾年的發(fā)展，我國(guó)應(yīng)逐漸建立起強(qiáng)有力的常設(shè)性國(guó)家應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，即國(guó)家應(yīng)急管理委員會(huì)，其組織框架體系如圖3所示。

圖3 應(yīng)急管理委員會(huì)組織框架圖

國(guó)家應(yīng)急管理委員會(huì)應(yīng)為應(yīng)急管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，納入政府機(jī)構(gòu)序列，隸屬于國(guó)務(wù)院。該委員會(huì)應(yīng)采取行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，由國(guó)務(wù)院總理或主管副總理?yè)?dān)任第一負(fù)責(zé)人，由各相關(guān)部門的第一負(fù)責(zé)人組成委員會(huì)，聯(lián)合協(xié)商制定應(yīng)急管理的發(fā)展規(guī)劃和各項(xiàng)政策。在該機(jī)構(gòu)下設(shè)立專門應(yīng)對(duì)突發(fā)性災(zāi)害的職能部門。按照災(zāi)害管理流程，應(yīng)急管理委員會(huì)內(nèi)部可設(shè)置災(zāi)害預(yù)防局、監(jiān)測(cè)預(yù)警局、響應(yīng)處置局、恢復(fù)和重建局和災(zāi)害處置評(píng)估辦公室等部門，負(fù)責(zé)應(yīng)急管理委員會(huì)的正常運(yùn)行。同時(shí)該委員會(huì)設(shè)置指揮調(diào)度中心，作為應(yīng)急救援指揮的樞紐，與各省之間實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，并應(yīng)具有災(zāi)害決策輔助系統(tǒng)；設(shè)置物資裝備保障局，負(fù)責(zé)整個(gè)戰(zhàn)備物資的統(tǒng)一調(diào)度和管理；應(yīng)吸收各行各業(yè)的專業(yè)人士成立應(yīng)急管理專家組，為應(yīng)急管理委員會(huì)提供決策咨詢和工作建議；設(shè)置非政府組織管理機(jī)構(gòu)，組織動(dòng)員各種社會(huì)力量參與應(yīng)急救援，設(shè)置國(guó)際事務(wù)管理局，負(fù)責(zé)國(guó)際之間的應(yīng)急救援事務(wù)。在垂直管理上，應(yīng)急委員會(huì)下設(shè)置省、市、縣三級(jí)管理機(jī)構(gòu)。各級(jí)應(yīng)急委員會(huì)指揮和協(xié)調(diào)對(duì)應(yīng)本轄區(qū)的應(yīng)急救援管理工作。

為順利實(shí)現(xiàn)使應(yīng)急管理工作由條塊分割逐漸向集中統(tǒng)一管理過(guò)渡，現(xiàn)階段應(yīng)急管理委員會(huì)可采取雙重管理策略，即保證現(xiàn)有的應(yīng)急救援力量體系結(jié)構(gòu)不變的前提下，將分散在水利部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國(guó)家安監(jiān)局、地震局、公安、交通、國(guó)防、林業(yè)等部門的專兼職應(yīng)急救援力量在人事和財(cái)政等方面實(shí)行“誰(shuí)組隊(duì)，誰(shuí)主管”的方法，在業(yè)務(wù)方面要接受應(yīng)急管理委員會(huì)的統(tǒng)一指導(dǎo)，具體對(duì)應(yīng)關(guān)系如圖4所示。在應(yīng)急時(shí)，各應(yīng)急救援力量要接受管理委員會(huì)的統(tǒng)一調(diào)度指揮。應(yīng)急管理委員會(huì)應(yīng)與軍隊(duì)建立長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制，依照相關(guān)的法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)的規(guī)定，軍隊(duì)參加突發(fā)事件的應(yīng)急救援和處置工作。

圖4 現(xiàn)階段應(yīng)急管理委員會(huì)對(duì)應(yīng)救援力量分布

3.3 應(yīng)急管理委員會(huì)的特點(diǎn)

（1）有效整合了應(yīng)急救援力量，有助于形成一個(gè)權(quán)威高效的指揮系統(tǒng)。該管理模式是在國(guó)家宏觀決策層面建立起來(lái)的一個(gè)全國(guó)性的、長(zhǎng)期的、固定的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各個(gè)部門、地區(qū)和組織的協(xié)作，以保證信息暢通，反應(yīng)迅速。

（2）有助于實(shí)現(xiàn)條塊結(jié)合的管理模式，并逐漸向集中管理過(guò)渡。在不改變現(xiàn)有力量分布的情況下，通過(guò)管理方式的轉(zhuǎn)移，形成條塊結(jié)合的管理方式。雖然現(xiàn)有的應(yīng)急救援力量分布在多個(gè)部門，通過(guò)應(yīng)急管理委員會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使各種應(yīng)急救援力量不僅僅局限在本領(lǐng)域內(nèi)的建設(shè)發(fā)展，而是融合在整個(gè)應(yīng)急救援體系中，較好地避免了建設(shè)的盲目性和重復(fù)性。

（3）職責(zé)劃分清晰，有利于各管理部門和職能部門作用的發(fā)揮。根據(jù)我國(guó)自然災(zāi)害分類方式進(jìn)行分災(zāi)害管理的模式，有利于形成一支專業(yè)化的管理隊(duì)伍。按照災(zāi)害管理程序設(shè)置部門，使得災(zāi)害管理程序更加清晰，各部門的職責(zé)明確，能有效地避免互相推諉、效率低下的局面。

3.4 應(yīng)急管理委員會(huì)的主要職能

應(yīng)急管理委員會(huì)作為國(guó)家層面的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)負(fù)責(zé)應(yīng)急救援管理過(guò)程中的各項(xiàng)事務(wù)。

（1）起草或修改國(guó)家應(yīng)急法律、行政法規(guī)和規(guī)章，逐漸完善應(yīng)急管理法制體系。

（2）制定應(yīng)急管理工作中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃各種救援物資裝備。

（3）設(shè)置或調(diào)整應(yīng)急管理委員會(huì)的組織框架體系，設(shè)計(jì)規(guī)劃應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制，綜合協(xié)調(diào)國(guó)家職能部門在災(zāi)害管理中的作用，做好災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)害處置、災(zāi)害恢復(fù)和重建以及總結(jié)工作。

（4）編制或修訂應(yīng)急救援預(yù)案，制定專兼職應(yīng)急救援隊(duì)伍的培訓(xùn)和演練計(jì)劃。

（5）統(tǒng)籌規(guī)劃各種救援力量的建設(shè)發(fā)展。

（6）指導(dǎo)各省、市、自治區(qū)的應(yīng)急救援工作，并監(jiān)督考核各省應(yīng)急救援隊(duì)伍的建設(shè)。

（7）收集、匯總和整理各省、市、自治區(qū)的預(yù)警信息，并及時(shí)向社會(huì)發(fā)布各種預(yù)警信號(hào)。

（8）危機(jī)事件爆發(fā)時(shí)，即轉(zhuǎn)為國(guó)家應(yīng)對(duì)有關(guān)危機(jī)事件的具體指揮與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，針對(duì)已發(fā)生的危機(jī)事件權(quán)威地分配各種救災(zāi)資源，有權(quán)調(diào)動(dòng)指揮各種應(yīng)急救援力量。

4 結(jié) 論

通過(guò)對(duì)應(yīng)急救援管理模式的研究，得到如下結(jié)論：

（1）從管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量分布等方面分析了應(yīng)急救援力量管理體系的現(xiàn)狀，指出常設(shè)性權(quán)威應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的缺失是影響應(yīng)急救援工作發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。

（2）結(jié)合應(yīng)急救援工作實(shí)踐，提出了“政府主導(dǎo)，消防主力；統(tǒng)一指揮，協(xié)同有序；平戰(zhàn)結(jié)合，資源優(yōu)化”的應(yīng)急救援力量管理模式的組建原則。

（3）提出了構(gòu)建應(yīng)急管理委員會(huì)的設(shè)想。從國(guó)家層面總結(jié)了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行現(xiàn)狀，分析了應(yīng)急管理委員會(huì)設(shè)立的可行性和必要性，在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)了應(yīng)急管理委員會(huì)的組織框架結(jié)構(gòu)及其應(yīng)具有的職能。